证券监管执法升级跃进，护航注册制行稳致远

　　7月初，《关于依法从严打击证券违法活动的意见》印发，这是A股历史上首个由中办、国办联合印发的打击证券违法活动的专门文件。同时，证监会连续三场新闻发布会将严打证券违法违规的声浪推向了高峰。

　　一份顶层文件、三场发布会，成了对试点注册制改革两周年的精彩注解。

　　两年来，注册制改革厚植了资本市场法治土壤。随着注册制改革向深水区推进，证券监管执法将在法治化的道路上走向新的实践疆界，让这场肩负资本市场深化改革重任的“试验”摆脱最初的稚嫩，走向更广阔的空间。

　　扎篱笆，法治供给“有闭环”

　　追根溯源，市场法治建设衔枚疾进的两年正是注册制从原点划出“生长曲线”的两年。

　　当注册制改革把决定权交还给市场，也给出了“如何更好发挥政府作用”的命题，加速基础法律制度的“更新迭代”，让证券领域的立法导向、刑事制度的完善、司法机关的配套保障三者的目光更为聚焦和统一：提升证券违法犯罪成本，保护投资者权益。

　　由此，市场法治建设日臻完善。2020年3月，新证券法正式实施，除了确立证券发行注册制度，最令市场热议的当属引入证券集体诉讼制度和大幅提高违法违规成本。对违法行为的行政追责力度加大：处罚标准由原来的一至五倍提高到一至十倍，最高定额罚款从原来的60万元抬升至2000万元；紧盯“关键少数”责任的“双罚制”应运而生，除发行人之外，欺诈发行的直接责任人、指导欺诈发行的控股股东、实控人，也被“圈定”为高额行政处罚的对象。

　　司法保障的步调保持高度一致，力度空前。为保障注册制改革，2019年6月，最高人民法院发布《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》，这是最高法首次为资本市场基础性制度改革出具专门的系统性、综合性司法文件。同期，上海市高级人民法院亦出台相关意见，提出建立健全金融审判机制、依法惩治涉科创板刑事犯罪等多项具体措施。一个月后，作为试点集中管辖涉科创板案件的专门法院，上海金融法院聚焦各项措施的可操作性，紧扣审判执行工作推出了配套保障措施。

　　司法审判的标尺也更为统一。2019至2020年，最高法先后发布《全国法院民商事审判工作会议纪要》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，对证券虚假陈述民事赔偿案件审理涉及的重大性、案件移送、代表人诉讼等认定予以规定，统一了裁判尺度。2020年7月31日，最高法正式发布《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，确立了高效、透明、便捷、低成本的审理原则，解决了特别代表人诉讼中诸多实践难题。

　　“刑事追责”在高涨的呼声中迅速升级。2020年12月，刑法修正案（十一）正式发布。修改后的刑法大幅提高了对欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件等三类犯罪的刑罚力度，突出强化对控股股东、实控人犯罪的刑事制裁，充分发挥“重典治乱”功能。

　　一个“行政处罚+民事赔偿+刑事惩戒”的制度供给闭环正在形成。

　　筑防线，监管执法“零容忍”

　　注册制改革让制度建设快马加鞭，证券监管“零容忍”机制的咬合更趋紧密。监管执法对大案、要案、热案加快查处，严格执法，不断突破，改变了过往“失之于宽、软”的固有印象，为注册制筑起法治的牢固防线。

　　2019年，证监会对22家上市公司财务造假行为立案调查，对18起典型案件作出行政处罚，向公安机关移送财务造假涉嫌犯罪案件6起。2020年，从严从快从重查办的声势更显：证监会查办上市公司财务造假等违法行为59起，占办理信息披露类案件的23%，向公安机关移送相关涉嫌犯罪案件21起。两年来，獐子岛、“两康”等大案走向“清算时刻”；索菱股份、藏格控股、龙利生物等造假周期长、手段隐蔽复杂、系统造假突出、造假恶意强的案例案情“水落石出”；向上市公司注入“有毒资产”的长园集团等其他造假反面典型也被公开“以儆效尤”。

　　执法严格践行注册制“以信息披露为核心”，紧盯围绕信息披露违法违规，捍卫市场诚信基础。2020年，证监会累计对57家上市公司信息披露违法违规行为立案调查，雅本化学、宜华生活、广东榕泰、*ST天成、天目药业、天夏智慧等在列。随着这些“名噪一时”的代码或者名字在监管压力下还原实情或揭开风险的盖子露出“真面目”，相关公司和责任人终须为违规披露“买单”。

　　对中介机构的“看门人”责任追究力度也在升级。在2020年证监会公布的20大证券稽查典型违规案例中，有4家中介机构“上榜”。其中，有对“忽悠式”“三高”重组虚增注入资产推波助澜的评估机构，也有对重组出具误导性陈述的独立财务顾问，以及没有充分关注上市公司重要事项的审计机构。尤其在新证券法和刑法修正案（十一）先后落地施行的背景下，监管执法加大了对中介机构提供虚假证明文件等违法行为的惩戒力度。例如，广东正中珠江会计师事务所因在康美药业审计业务中违反相关法律法规，被证监会罚没5700万元；瑞华会计师事务所因华泽钴镍、千山药机、康得新等多起审计失败案件，屡遭证监会行政处罚或立案调查。

　　抓苗头，确保改革“不走样”

　　注册制改革的推进中，“市场化”并不意味着放任自流，证券监管执法既是打击违法违规行为的利器，也是衡量市场各方行为规范的标尺。以交易所一线监管为代表，针对突出问题和各方责任的压实压严成为自律监管重要的“靶点”，确保市场化机制不走样变形。

　　今年7月5日，上交所首次对IPO网下询价实施现场检查，并对6家机构的报价违规行为给予监管警示，给市场参与方敲响了“警钟”，这在科创板发行承销的监管工作中前所未有。

　　以问题为导向，监管更讲反应速度和行动力。一线监管“管早管小，管大管重”，确保企业作为第一责任人的信息披露质量、中介机构“看门人”的执业质量、责任意识能够落地。

　　对上市公司的信息披露第一责任，重在“抓早抓小做规矩”。在科创板落实以信息披露为核心，鼓励公司自愿披露、提高信息披露有效性的同时，自律监管也同时对违规“苗头”保持警惕，将不法之念阻断在“萌芽”中。蹭热点、信息披露打擦边球、最新的调研“大嘴巴”造成股价异动等行为，均被纳入监管灯光之下，监管切实扛起防止乱象在科创板重演的任务。

　　对于明确“踩线”者，抓少处恶抓典型。2020年和2021年上半年，上交所发出公开谴责61份，作出公开认定50人，同比明显增长。其中，包括严重违反企业会计准则，被出具A股近20年来首单否定意见且拒不按照监管要求进行纠正的*ST富控；因财务造假造成上市公司30亿元损失的康尼机电重组收购标的方……这些“始作俑者”都遭到上交所公开谴责，同时也被开具“伤筋动骨”的罚单或被追究刑责。

　　科创板审核权限下放，拉近了一线监管与中介机构的距离，也意味着一线监管有的放矢，加大了事中事后监管力度。自2019年3月科创板开板以来，截至2020年末，上交所对中介机构共出具监管工作函73份，谈话提醒20次。

　　求突破，合力推动“跑起来”

　　随着注册制改革不断推进，对注册制的法治保障也将步入深水区。以《关于依法从严打击证券违法活动的意见》发布为始，资本市场的“零容忍”将加入更多合力、打通更多关键节点、创造更多现实上的突破，将证券违法犯罪行为责任追究落地。

　　变化已经逐步到来，行政、民事、刑事追责的结合更趋紧密。

　　对证券违法犯罪行为的刑事责任追究力度大为改观。2021年3月1日起施行的刑法修正案（十一）强化了对“关键少数”作为违法违规主体的责任追究。仅从2020年上市公司公告就能感知到刑事诉讼“司法齿轮”转动带来的威力。据广东信达律师事务所不完全统计，2020年A股市场共有约30家上市公司（前任或现任）董事长、高管等涉及刑事案件，他们或被检察院起诉，或被公安立案调查，或已经被作出了刑事司法裁判。其中，由行政向刑事转化的案例更具典型：“两康”案均在被证监会行政处罚后移送公安机关；原*ST毅达收到证监会罚单后，有4名董事、高管、员工被上海第三中级人民法院以违规披露重要信息罪判刑；嘉化能源实控人因涉嫌操纵证券市场被行政立案调查后，被公安机关刑事立案侦查；*ST银河实控人潘琪因信息披露违规，被广西证监局给予行政处罚，后被公安机关刑事立案侦查。

　　作为维护资本秩序的重要力量，民事司法审判加速推动法条向判决的转化。不久前的7月27日，ST康美证券虚假陈述集体诉讼案在广州市中级人民法院开庭审理。这是国内资本市场首例“证券纠纷特别代表人诉讼”，市场用“A股首例集体诉讼”昭示了此案的突破性意义。

　　与此同时，一批针对中介机构责任的突破性判决渐次“落槌”。2021年，五洋债欺诈发行案件、ST中安公告涉证券虚假陈述案、华泽钴镍证券虚假陈述案相继对中介机构所承担的连带赔偿责任作出了判决。虽然“过错与责任相匹配”并无通用尺度，导致不同的判例呈现出不同的判决结果，但这些案例的意义正在于此：证券执法、司法还需要用更多个“第一”填补空白，更多案例磨出共识、捋顺法理，让法条在现实中运转。

　　开弓没有回头箭。“随着注册制深入推进，证券监管执法与立法司法、宏观管理、市场监管更紧密配合，实现更多突破，市场的风气将有更大变化。”有专业人士这样说。

　　可以预见，以证券监管执法为中心，将继续引领市场法治化向更高层次出发：完成制度从“建起来”向“跑起来”的转变，推动更多条文成为现实，为注册制行稳致远护航。